COMPROMIS DE LUXEMBOURG

Le compromis de Luxembourg du 29 janvier 1966 met fin à une grave crise institutionnelle traversée par la Communauté européenne depuis près de 6 mois. Ce " compromis " , qui devait résoudre cette crise, allait cependant fausser durant de longues années le jeu institutionnel. Le compromis est entériné par le Conseil des ministres; il porte sur la procédure de vote au sein du Conseil, procédure qui instituera pendant longtemps la pratique systématique de l’unanimité et dont les effets restent aujourd’hui encore d’actualité.

Jusqu’en 1965, aucun problème ne s’était posé du fait que le traité CEE renvoyait à la fin de la seconde étape de la période transitoire prévue pour l’établissement du Marché commun (soit au 31 décembre 1965) l’application du vote majoritaire. Pendant ces premières années, toute délibération ou presque exigeait l’unanimité. Quand est venu le moment de passer à la pratique d’un vote majoritaire, la France s’est opposée à cette évolution. Le 30 juin 1965, le gouvernement français décide de demander la non-application du vote majoritaire et fait connaître son intention de ne plus siéger au Conseil jusqu’à ce qu’il obtienne satisfaction. Cette politique dite de " la chaise vide " a ouvert la plus grave crise de l’histoire des Communautés. Pendant plus de six mois, la France boycotte la Communauté avant de voir ses partenaires céder par l’adoption du " compromis de Luxembourg" le 29 janvier 1966.

Ce qu’il faut comprendre c’est le pourquoi de la position française. Elle s’explique d’abord par la conception gaullienne de la souveraineté nationale. Le général de Gaulle n’était pas encore revenu au pouvoir quand le traité de Rome a été conclu. En 1958, il accepte la Communauté, conscient de l’importance pour l’économie française de la construction européenne. Les aspects institutionnels sont alors passés au second plan, d’autant plus que l’application du vote majoritaire est retardée de huit ans. Mais ce délai écoulé, de Gaulle ne veut pas qu’il soit ainsi porté atteinte à un élément fondamental de la souveraineté. Il est conforté dans sa position par le déroulement même des premières négociations communautaires. La France a eu beaucoup de difficultés à imposer la mise en place progressive d’une politique agricole commune, contrepoids nécessaire pour elle à la libre circulation des produits industriels. Le vote majoritaire fait planer la menace de voir cette politique rapidement anéantie par une coalition d’Etats aux intérêts différents de ceux de la France. Pour des raisons tant de principes que conjoncturelles, de Gaulle se doit de s’opposer au passage au vote à la majorité.

" Le compromis de Luxembourg " dispose:

" I. — Lorsque, dans le cas de décisions susceptibles d’être prises à la majorité sur proposition de la Commission, des intérêts très importants d’un ou plusieurs partenaires sont en jeu, les membres du Conseil s’efforceront dans un délai raisonnable d’arriver à des solutions qui pourront être adoptées par tous les membres du Conseil dans le respect de leurs intérêts mutuels et de ceux de la Communauté, conformément à l’article 2 du traité.

" II. — En ce qui concerne le paragraphe précédent, la délégation française estime que, lorsqu’il s’agit d’intérêts très importants, la discussion devra se poursuivre jusqu’à ce que l’on soit parvenu à un accord unanime.

" III. — Les six délégations constatent qu’une divergence subsiste sur ce qui devrait être fait au cas où la conciliation n’aboutirait pas complètement. "

Son adoption permet de surmonter une crise qui avait stoppé la vie communautaire mais le compromis a pour résultat de bouleverser l’équilibre institutionnel prévu dans les traités. Sans que ces derniers soient formellement révisés (faute d’avoir utilisé la procédure prévue à l’article 48 du traité sur l’Union européenne, c’est-à-dire une conférence spéciale pour arrêter les amendements et une ratification par chaque Etat membre), il modifie l’élément sans doute le plus original de la structure des institutions, celui au caractère le plus nettement " préfédératif ". Non seulement la France, mais aussi ses partenaires – lesquels s’étaient pourtant opposés à son action – vont s’appuyer sur ce compromis pour faire de la pratique de l’unanimité la procédure normale de délibération.

A partir de 1966, sauf rares questions d’ordre mineur, et contrairement à l’interprétation littérale du texte, toutes les délibérations du Conseil se prennent à l’unanimité (et les nouveaux Etats membres ne seraient peut-être jamais entrés dans les Communautés s’ils n’avaient su pouvoir s’appuyer sur cet acquis). En fait, on ne vote pas au Conseil. On discute jusqu’à ce que tous les ministres se mettent d’accord sur une position commune, ou pour le moins, qu’aucun Etat ne dise s’opposer au compromis élaboré. L’inconvénient majeur résultant de cette pratique est l’immobilisme qu’elle entraîne. Les Etats sont incités à se montrer intransigeants puisqu’ils savent qu’aucune mesure ne sera adoptée sans leur accord. Ils disposent d’un droit de veto. Il leur est possible de bloquer une action, comme l’a souvent montré le Royaume-Uni.

C’est pourquoi nombreux sont ceux qui ont souhaité un retour à l’application du traité, c’est-à-dire au vote majoritaire. La rencontre des chefs d’Etat et de gouvernement des Neuf à Paris le 10 décembre 1974 a même adopté (point C du communiqué final) l’idée que " pour améliorer le fonctionnement du Conseil de la Communauté, ils estiment qu’il convient de renoncer à la pratique qui consiste à subordonner au consentement unanime des Etats membres la décision sur toute question ". Mais cette déclaration d’intention n’a pas été suivie d’application.

Après le second élargissement des Communautés, il est devenu évident qu’un maintien absolu de la règle de l’unanimité conduirait à la paralysie. A douze Etats membres, il serait impossible de continuer à arrêter des mesures nouvelles. II fallait donc que les gouvernements acceptent de remettre en cause une pratique qui conduirait l’Europe à une impasse. Il est vrai que des arguments existent en faveur de l’unanimité. Ainsi, il est certain que si le Conseil devait un jour adopter des mesures qu’un Etat, mis en minorité, considère ne pouvoir accepter car mettant en cause ses intérêts fondamentaux, une crise résulterait d’un tel vote. Mais, d’un autre côté, l’unanimité est synonyme de blocage. Le fonctionnement normal des Communautés comme leur développement exigent le vote majoritaire. Il faut faire confiance aux Etats membres pour qu’ils sachent ne pas aller au-delà de ce que l’un d’entre eux peut accepter, d’autant plus que les traités ont prévu cette hypothèse en disposant expressément le vote à l’unanimité dans certaines circonstances.

La pratique de l’unanimité n’a cessé au fil des années de poser problème àla Communauté. Il apparaît donc au début des années quatre-vingt qu’on ne pourra plus longtemps maintenir une stricte application de l’accord de Luxembourg. Le point de rupture se produit en 1985 avec un " veto " allemand sur la fixation du prix des céréales pour la campagne à venir. Aucun compromis n’étant trouvé, la Commission a indiqué qu’elle allait constater la carence du Conseil et arrêter des mesures conservatoires sur la base de celles acceptées par tous les Etats à l’exception de l’Allemagne. Dans ce contexte, la présidence belge a décidé de passer au vote et de ne pas tenir compte de la position allemande dont le gouvernement a dû accepter de se plier à la décision majoritaire.

A partir de là, il a été possible de constater dans la pratique un recours de plus en plus fréquent au vote majoritaire. Le " verrou " a sauté. L’Acte unique traduit cet état de fait par une extension notable du domaine du vote à la majorité qualifiée. Le Conseil des ministres fait aujourd’hui un usage important du vote majoritaire et l’accord de 1966 n’est plus guère invoqué.

Cependant, le recours au compromis de Luxembourg a connu un nouvel épisode dans le cadre des négociations de l’Uruguay Round en matière agricole. S’opposant au compromis de Washington du 20 novembre 1992 (accord de Blair House) sur le volet agricole de l’Uruguay Round et sur les oléagineux, le gouvernement français, sous Pierre Bérégovoy puis sous Edouard Balladur, estimait que cet accord entre les Etats-Unis et la Commission impliquait pour les agriculteurs des contraintes allant au-delà de la réforme de la PAC qui venait d’être adoptée. Si le préaccord agricole était contesté par d’autres Etats membres que la France, celle-ci s’est retrouvé isolée sur le problème des oléagineux mais devant sa menace d’opposer son veto sur la base du compromis de Luxembourg -au risque de provoquer une crise politique majeure- les débats se sont poursuivis au sein du Conseil jusqu’à ce qu’une renégociation de l’accord le lui rende acceptable. Dans cette affaire, il apparaît que le compromis de Luxembourg a été invoqué par la France essentiellement comme un moyen de pression politique mais si la France a, dans l’ensemble, obtenu gain de cause, on ne peut dire que ce fut uniquement sur la base de ce compromis. En effet, la Communauté étant seule compétente pour conclure les accords multilatéraux relatifs au commerce des marchandises, le gouvernement français pouvait tenter de constituer une minorité de blocage au titre de l’article 113 CE; et comme la compétence pour conclure le GATS était partagée entre la Communauté et les Etats membres, dans la perspective d’un accord global, elle avait de toute façon le moyen de s’y opposer sur un plan juridique.

Néanmoins le " compromis de Luxembourg " n’a pas juridiquement été abrogé et il reste un instrument à la disposition des Etats membres. On peut même dire qu’il a été " constitutionnalisé " sur certains sujets avec l’article 95, paragraphe 4, qui permet à un pays, après une mesure d’harmonisation adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée, "d’appliquer des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l’article 30 (il s’agit principalement des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique) ou relatives à la protection du milieu du travail ou de l’environnement ". On ne peut exclure qu’à un moment donné un Etat n’invoque à nouveau l’accord de 1966, c’est-à-dire le droit de refuser l’application de la majorité qualifiée quand il estime la question en jeu trop importante pour accepter cette procédure. Telle a été ainsi la position prise par la France en décembre 1992 à propos de l’accord conclu en matière agricole avec les Etats-Unis dans le cadre des négociations du GATT. La menace d’utiliser le compris de Luxembourg est un moyen de pression sur le Conseil et prouve qu’on ne peut considérer ce compromis comme abrogé.

1. PHILIP.

• CONSTANTINESCO V., Le Conseil des ministres. Le Comité des représentants permanents (COREPER), J. Cl. Europe, fasc. 161-12 – LABOUZ.M-F., Le Système communautaire européen, Paris, Berger-Levrault, 1988, P. 169-174. – Commentaire J.MEGRET, Le droit de la CE et de l’Union européenne, volume 9, Bruxelles, ULB, 2000, pp175-177 – NOEL E., " Réflexions sur le processus de décision dans le Conseil des Communautés européennes ", in Mélanges Teztgen, Paris, Pedone, 1984, p. 345 et s.